نگاه مؤثر به مالکیت جهت جذب سرمایه های داخلی و خارجی

کمیته تخصصی قضا مجمع تشخیص مصلحت نظام

نگاه مؤثر به مالکیت جهت جذب سرمایه های داخلی و خارجی

نویسنده:

دکتر سید حسین هاشمی

مالکیت از مهم‌ترین حقوق اشخاص در نظام‌های حقوقی و اقتصادی محسوب می‌شود و احترام به آن نقش اساسی در ایجاد امنیت اقتصادی، جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی و توسعه پایدار دارد. تبیین جایگاه حقوقی و شرعی مالکیت و حقوق مالکانه، رفع نواقص و تکمیل قوانین موجود، گسترش امنیت اقتصادی و تعیین حدود مجاز سلب مالکیت توسط دولت از موضوعات مهمی است که در نظام حقوقی ایران نیازمند بررسی دقیق است. همچنین باید مشروعیت شرعی و قانونی سلب مالکیت و اهدافی که ممکن است دولت را به نادیده گرفتن حریم مالکیت اشخاص وادار کند، به روشنی تبیین شود.

روند قانون‌گذاری در حوزه اجرای طرح‌های عمومی و سلب یا تحدید حقوق مالکانه اشخاص عمدتاً تحت تأثیر اصول و قواعدی بوده است که منافع عمومی و حقوق دولت را بر حقوق مالکانه افراد ترجیح داده‌اند. هرچند تأمین مصالح عمومی و منافع اجتماعی ضرورتی انکارناپذیر است، اما تعیین حدودی که اشخاص باید برای تحقق این اهداف از حقوق و مالکیت خود صرف‌نظر کنند، اهمیت فراوانی دارد. در فقه اسلامی و نظام حقوقی ایران بر احترام به مالکیت خصوصی تأکید شده است و همین امر ایجاب می‌کند که قانون‌گذار در تدوین مقررات مرتبط با سلب یا محدودیت مالکیت، توجه ویژه‌ای به حقوق افراد داشته باشد.

بررسی قوانین موجود نشان می‌دهد که تضمین‌های کافی برای حمایت از حقوق مالکانه اشخاص در برابر اقدامات دولت پیش‌بینی نشده است. ازاین‌رو اصلاح قوانین و ایجاد نظارت قضایی مؤثر بر فرآیند تملک قهری اموال ضروری به نظر می‌رسد تا از بروز رفتارهای خودسرانه و تضییع حقوق اشخاص جلوگیری شود. احترام به مالکیت خصوصی، رفتار عادلانه و غیرتبعیض‌آمیز و وجود تضمین‌های حقوقی کافی از مهم‌ترین عوامل مؤثر بر جذب سرمایه‌گذاری در هر کشور به شمار می‌روند.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، تغییر نظام سیاسی و ارزش‌های حاکم بر کشور آثار گسترده‌ای بر وضعیت مالکیت و سرمایه‌گذاری بر جای گذاشت. یکی از مهم‌ترین این آثار، سلب مالکیت از برخی اشخاص خارجی و وابستگان حکومت پیشین بود. این اقدامات در کنار تفاوت‌های ایدئولوژیک با نظام‌های غربی، زمینه‌ای ایجاد کرد که سرمایه‌گذاران خارجی تمایل چندانی برای سرمایه‌گذاری در ایران نداشته باشند. با پایان جنگ تحمیلی و آغاز روند بازسازی کشور، نیاز به سرمایه‌گذاری خارجی، فناوری و منابع مالی بیش از پیش آشکار شد و جذب سرمایه خارجی به ضرورتی اجتناب‌ناپذیر تبدیل گردید.

در همین راستا، قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب ۱۳۸۱ به تصویب رسید تا چارچوبی قانونی برای حمایت از سرمایه‌گذاران خارجی فراهم شود. تصویب این قانون نشان‌دهنده درک ضرورت جذب سرمایه خارجی در سطح مدیریت کلان کشور بود. در فضای رقابتی اقتصاد جهانی، کشورها تلاش می‌کنند با ایجاد امنیت حقوقی، ثبات اقتصادی و تضمین حقوق مالکیت، سرمایه‌گذاران خارجی را به سرمایه‌گذاری ترغیب کنند. از دید سرمایه‌گذاران خارجی، وجود قوانین شفاف و قابل پیش‌بینی که از حقوق مالکانه آنان حمایت کند، از مهم‌ترین عوامل تصمیم‌گیری برای ورود به یک کشور محسوب می‌شود.

سرمایه‌گذار خارجی علاوه بر سود حاصل از سرمایه‌گذاری، به حفظ اصل سرمایه و امکان انتقال عواید خود نیز توجه دارد. بنابراین نیازمند محیطی امن، باثبات و برخوردار از نظام حقوقی قابل اعتماد است. یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های سرمایه‌گذاران خارجی، موضوع سلب مالکیت و ملی‌سازی اموال است. اصل اساسی در حقوق سرمایه‌گذاری آن است که مالکیت اشخاص محترم شمرده شود و سلب مالکیت تنها در شرایط استثنایی و با رعایت ضوابط قانونی امکان‌پذیر باشد.

در حقوق بین‌الملل سرمایه‌گذاری، سلب مالکیت زمانی مشروع تلقی می‌شود که به موجب قانون، برای تأمین منفعت عمومی، بدون تبعیض و همراه با پرداخت غرامت مؤثر، کافی و فوری انجام شود. بسیاری از موافقت‌نامه‌های بین‌المللی سرمایه‌گذاری و قوانین داخلی کشورها نیز همین اصول را پذیرفته‌اند. در این میان، رفتار کشور سرمایه‌پذیر با سرمایه‌گذاران خارجی و میزان حمایت قانونی از آنان، تأثیر مستقیمی بر تصمیم سرمایه‌گذاران و ارزیابی ریسک سرمایه‌گذاری دارد.

در قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی ایران نیز اصل بر عدم سلب مالکیت و عدم ملی‌سازی سرمایه‌های خارجی قرار گرفته است. ماده ۹ این قانون مقرر می‌دارد که سرمایه‌های خارجی از تعرض مصون بوده و در صورت ملی شدن یا سلب مالکیت، باید خسارت مناسب و عادلانه به سرمایه‌گذار پرداخت شود. این رویکرد نشان‌دهنده تلاش قانون‌گذار برای نزدیک شدن به استانداردهای پذیرفته‌شده بین‌المللی و ایجاد اطمینان در میان سرمایه‌گذاران خارجی است.

از منظر حقوقی، مالکیت حقی است که به موجب آن شخص می‌تواند در حدود قانون از مال خود استفاده کرده، آن را در اختیار داشته باشد و از منافع آن بهره‌مند شود. فقها و حقوقدانان مالکیت را نوعی اختصاص و سلطه قانونی بر مال دانسته‌اند که امکان تصرف مشروع را برای مالک فراهم می‌کند. قانون مدنی ایران نیز با تأکید بر حق تصرف و انتفاع مالک، مالکیت را از مهم‌ترین حقوق مالی افراد می‌شناسد.

مالکیت دارای ویژگی‌هایی از جمله اطلاق، انحصار و دوام است. اصل بر آن است که مالک بتواند هرگونه تصرف مشروعی در مال خود انجام دهد، مگر آنکه قانون محدودیتی مقرر کرده باشد. همچنین مالکیت حقی انحصاری است و دیگران موظف به احترام گذاشتن به آن هستند. از سوی دیگر، مالکیت اصولاً دائمی است و صرف عدم استفاده از مال موجب زوال حق مالکیت نمی‌شود. با این حال، در جوامع امروزی به دلیل گسترش نقش دولت و ضرورت تأمین منافع عمومی، این ویژگی‌ها با محدودیت‌هایی مواجه شده‌اند.

قوانین مختلف به دولت اجازه داده‌اند در موارد خاص و به منظور اجرای طرح‌های عمومی یا تأمین نیازهای عمومی، در حقوق مالکانه اشخاص مداخله کند. با وجود این، چنین مداخلاتی باید استثنایی، قانونی و همراه با تضمین حقوق صاحبان اموال باشد. هرگونه اقدام دولت در زمینه سلب مالکیت بدون جبران عادلانه خسارت می‌تواند اعتماد سرمایه‌گذاران را کاهش داده و مانعی جدی بر سر راه جذب سرمایه ایجاد کند.

در مجموع می‌توان گفت که حمایت مؤثر از حقوق مالکیت یکی از ارکان اساسی توسعه اقتصادی و جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی است. هرچه نظام حقوقی یک کشور در حمایت از مالکیت خصوصی، جلوگیری از مداخلات غیرضروری دولت، تضمین جبران خسارت و ایجاد امنیت قضایی موفق‌تر عمل کند، زمینه مناسب‌تری برای جذب سرمایه و رشد اقتصادی فراهم خواهد شد. قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی ایران نیز با تأکید بر اصل حمایت از مالکیت و محدود کردن موارد سلب مالکیت، گامی مهم در جهت جلب اعتماد سرمایه‌گذاران و هماهنگی با استانداردهای بین‌المللی برداشته است.

در ادامه، خلاصه‌ای حدود ۱۲۰۰ کلمه‌ای از بخش ارسالی، با حفظ مفاهیم و ساختار اصلی و بدون تغییر در محتوا ارائه می‌شود:

علاوه بر مالکیت شخصی، در حقوق از دو نوع دیگر مالکیت نیز یاد شده است: مالکیت دولتی و مالکیت عمومی. مالکیت دولتی حقی است که مراجع دولتی همانند سایر اشخاص نسبت به اموال خود دارا هستند، هرچند اعمال این حق تابع محدودیت‌ها و تشریفات قانونی بیشتری است. انتقال و فروش این اموال با تصمیم مقام اداری امکان‌پذیر است، اما باید مطابق مقررات خاص قانونی انجام شود.

مالکیت عمومی مربوط به اموالی است که دولت به نمایندگی از جامعه برای استفاده مستقیم مردم یا حفظ مصالح عمومی در اختیار دارد. در این نوع مالکیت، دولت صرفاً مدیر و سرپرست اموال عمومی است و اختیار او با مالکیت خصوصی قابل مقایسه نیست. از این‌رو دولت اصولاً حق فروش اموال عمومی را ندارد، مگر در مواردی که قانون صراحتاً اجازه داده باشد. حتی برخی اموال عمومی به دلیل برخورداری از ارزش ملی، طبق قانون اساسی قابل انتقال نیستند. اصل هشتاد و سوم قانون اساسی نیز انتقال بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی محسوب می‌شوند را تنها با تصویب مجلس شورای اسلامی و در شرایط خاص مجاز دانسته است.

برخی حقوقدانان معتقدند تفکیک میان مالکیت عمومی و دولتی جنبه اعتباری دارد؛ زیرا فلسفه وجودی دولت تأمین منافع عمومی است و تمامی اختیارات آن نیز در همین راستا اعمال می‌شود. با این حال، قانون اساسی و قوانین عادی ایران تفاوت میان این دو نوع مالکیت را پذیرفته‌اند. بررسی مذاکرات تدوین اصل ۴۴ قانون اساسی نیز نشان می‌دهد که تدوین‌کنندگان قانون اساسی میان اموال عمومی و اموال دولتی تفاوت قائل بوده‌اند. همچنین ماده ۲۶ قانون مدنی و برخی قوانین دیگر نیز این تمایز را مورد شناسایی قرار داده‌اند.

برخی نویسندگان برای رفع ابهامات موجود، دارایی‌های ملی را به دو دسته تقسیم کرده‌اند: نخست اموالی که قابلیت تملک خصوصی ندارند و صرفاً اداره آنها به دولت سپرده شده است؛ دوم اموالی که در مالکیت دولت قرار می‌گیرند و دولت به عنوان مالک در آنها تصرف می‌کند. نتیجه عملی این تفکیک آن است که انتقال اموال عمومی تنها در موارد استثنایی و با مجوزهای خاص امکان‌پذیر است، در حالی که اموال دولتی مطابق مقررات قابل واگذاری هستند.

از مفاد مواد ۲۴ تا ۲۸ قانون مدنی چنین استنباط می‌شود که اموالی که برای رفع نیازهای عمومی اختصاص یافته‌اند، جزء اموال عمومی محسوب می‌شوند و سایر اموال در زمره اموال دولتی قرار می‌گیرند. با وجود احترام گسترده قانون ایران به مالکیت خصوصی، در برخی موارد منافع عمومی بر حقوق فردی مقدم شناخته می‌شود. در چنین شرایطی ممکن است مالکیت خصوصی محدود یا سلب شود. نمونه بارز این وضعیت زمانی است که دستگاه‌های اجرایی برای اجرای طرح‌های عمومی نیازمند استفاده از املاک اشخاص باشند. در این موارد قانون به دولت اجازه تملک املاک خصوصی را داده است.

تملک از مهم‌ترین مصادیق سلب مالکیت محسوب می‌شود و تنها نسبت به اموال خصوصی قابل اعمال است. اگر دستگاهی دولتی نیازمند استفاده از اموال دستگاه دولتی دیگر باشد، موضوع از شمول قواعد تملک خارج بوده و تحت عنوان «تغییر دستگاه بهره‌بردار» بررسی می‌شود. همچنین پس از انجام عملیات قانونی تملک، ماهیت مالکیت خصوصی تغییر یافته و ملک به اموال غیرمنقول دولتی تبدیل می‌شود. طبق قانون محاسبات عمومی، این اموال به نام دولت جمهوری اسلامی ایران ثبت شده و حق استفاده از آنها در اختیار دستگاه اجرایی مربوط قرار می‌گیرد.

در ادامه، مفهوم سرمایه و سرمایه‌گذاری مورد بررسی قرار می‌گیرد. از منظر حقوقی، سرمایه به مجموعه وسایل و منابعی گفته می‌شود که قابلیت ایجاد درآمد دارند. سرمایه می‌تواند به صورت نقدی، اوراق بهادار، تجهیزات تولیدی، ساختمان‌ها، تأسیسات یا سایر دارایی‌های اقتصادی باشد. در واقع سرمایه یکی از عوامل اصلی تولید و رشد اقتصادی محسوب می‌شود.

سرمایه‌گذاری به معنای به‌کارگیری سرمایه در جهت ایجاد یا افزایش تولید است. به بیان دیگر، سرمایه‌گذاری عبارت است از تبدیل درآمد به دارایی‌هایی که انتظار می‌رود در آینده سودآور باشند. نظریه‌های اقتصادی نیز سرمایه‌گذاری را یکی از عوامل اصلی رشد اقتصادی می‌دانند و بر نقش آن در افزایش درآمد و بهره‌وری تأکید می‌کنند. اگرچه سرمایه‌گذاری داخلی اهمیت زیادی دارد، اما در بسیاری از کشورها منابع داخلی به تنهایی پاسخگوی نیازهای توسعه نیست و استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی ضروری به نظر می‌رسد.

سرمایه‌گذاری داخلی زمانی تحقق می‌یابد که منابع مالی مورد استفاده از داخل کشور تأمین شود. در مقابل، سرمایه‌گذاری خارجی به استفاده از سرمایه یا منابع مالی با منشأ خارجی در فعالیت‌های اقتصادی یک کشور گفته می‌شود. تعاریف مختلفی از سرمایه‌گذاری خارجی ارائه شده است. برخی آن را تملک دارایی‌ها در کشوری غیر از کشور متبوع سرمایه‌گذار دانسته‌اند و برخی دیگر بر انتقال سرمایه برای کسب سود و مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی تأکید کرده‌اند.

بر اساس قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب ۱۳۸۱، سرمایه‌گذاری خارجی به کارگیری سرمایه خارجی در یک بنگاه اقتصادی جدید یا موجود پس از اخذ مجوز قانونی است. در این قانون، منشأ سرمایه ملاک اصلی تشخیص خارجی بودن سرمایه است، نه تابعیت سرمایه‌گذار. بنابراین حتی یک شخص یا شرکت ایرانی نیز در صورتی که از منابع مالی خارجی استفاده کند، می‌تواند در زمره سرمایه‌گذاران خارجی قرار گیرد.

سرمایه‌گذار خارجی ممکن است شخص حقیقی یا حقوقی باشد. در مورد اشخاص حقیقی، تابعیت اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا دامنه حمایت‌های قانونی و قراردادی بر اساس آن تعیین می‌شود. در مورد اشخاص حقوقی نیز شرکت‌های خصوصی و دولتی که در قالب شرکت‌های تجاری فعالیت می‌کنند، اصولاً سرمایه‌گذار محسوب می‌شوند. با این حال، درباره برخی مؤسسات و سازمان‌های خاص اختلاف نظرهایی وجود دارد.

سرمایه‌گذاری خارجی به دو دسته کلی عمومی و خصوصی تقسیم می‌شود. سرمایه‌گذاری عمومی خارجی توسط دولت‌ها یا سازمان‌های بین‌المللی انجام می‌شود. نهادهایی مانند بانک جهانی و مؤسسات وابسته به آن در قالب اعطای وام یا مشارکت در پروژه‌های توسعه‌ای در کشورهای مختلف سرمایه‌گذاری می‌کنند. هدف این نوع سرمایه‌گذاری معمولاً کسب سود نیست، بلکه کمک به توسعه اقتصادی، افزایش صادرات یا تحقق اهداف بین‌المللی مورد نظر است.

در مقابل، سرمایه‌گذاری خصوصی خارجی توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی انجام می‌شود و هدف اصلی آن کسب سود است. سرمایه‌گذاری خصوصی نقش مهمی در انتقال سرمایه، فناوری و دانش فنی دارد و در کشورهای در حال توسعه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این نوع سرمایه‌گذاری خود به دو دسته مستقیم و غیرمستقیم تقسیم می‌شود.

سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی قدیمی‌ترین شیوه انتقال فناوری و سرمایه محسوب می‌شود. در این روش، سرمایه‌گذار مالکیت و کنترل قابل توجهی بر فعالیت اقتصادی مورد سرمایه‌گذاری دارد. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را نوعی سرمایه‌گذاری فرامرزی می‌داند که با هدف ایجاد رابطه پایدار و اعمال نفوذ مؤثر در مدیریت بنگاه اقتصادی انجام می‌شود. معمولاً داشتن حداقل ده درصد حق رأی در شرکت مقصد نشانه وجود چنین رابطه‌ای تلقی می‌شود.

در سرمایه‌گذاری مستقیم، شرکت سرمایه‌گذار می‌تواند به صورت شعبه کامل، شرکت فرعی یا شرکت وابسته در کشور مقصد فعالیت کند. مهم‌ترین ویژگی این نوع سرمایه‌گذاری، امکان مدیریت و کنترل مستقیم بر فعالیت اقتصادی است. توسعه وسایل ارتباطی و حمل‌ونقل در قرن بیستم موجب گسترش چشمگیر این نوع سرمایه‌گذاری شده است. از مهم‌ترین مزایای آن می‌توان به دسترسی به بازارهای جدید، افزایش رقابت، کاهش هزینه‌های صادرات و انتقال فناوری اشاره کرد.

در مقابل، سرمایه‌گذاری غیرمستقیم خارجی یا پورتفولیو به معنای خرید سهام، اوراق قرضه و سایر اسناد مالی شرکت‌ها و مؤسسات خارجی است. در این نوع سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذار در مدیریت بنگاه دخالت مستقیم ندارد و صرفاً در سود و زیان مالی مشارکت می‌کند. تفاوت اصلی میان سرمایه‌گذاری مستقیم و غیرمستقیم در آن است که در سرمایه‌گذاری مستقیم، سرمایه‌گذار علاوه بر ریسک مالی، مسئولیت مدیریت و کنترل را نیز بر عهده دارد، اما در سرمایه‌گذاری غیرمستقیم تنها ریسک مالی متوجه اوست.

سرمایه‌گذاری غیرمستقیم معمولاً از طریق خرید اوراق قرضه دولتی، اسناد تجاری، سپرده‌های بانکی، سهام شرکت‌ها و سایر دارایی‌های مالی صورت می‌گیرد. همچنین خرید املاک، مستغلات و برخی دارایی‌های ارزشمند در کشورهای دیگر نیز می‌تواند در این دسته قرار گیرد.

در پایان، مفهوم ملی کردن مطرح می‌شود. ملی کردن اقدامی است که به موجب آن دولت یا قوه عمومی، مالکیت برخی مؤسسات، صنایع یا وسایل تولید متعلق به اشخاص را با پرداخت غرامت عادلانه به مالکیت عمومی یا دولتی منتقل می‌کند. این اقدام معمولاً با هدف تأمین منافع عمومی، مدیریت منابع ملی یا تحقق سیاست‌های اقتصادی دولت انجام می‌شود.

در حقوق، علاوه بر مالکیت شخصی، دو نوع مالکیت دیگر نیز وجود دارد: مالکیت دولتی و مالکیت عمومی. مالکیت دولتی زمانی است که دولت مانند سایر اشخاص بر اموالی مالکیت دارد، اما تصرف و انتقال این اموال تابع مقررات و تشریفات قانونی خاص است. در مقابل، مالکیت عمومی مربوط به اموالی است که برای استفاده مستقیم عموم مردم یا حفظ منافع عمومی اختصاص یافته‌اند. در این حالت دولت صرفاً مدیر و نگهدارنده اموال است و حق انتقال یا فروش آن‌ها را جز در مواردی که قانون اجازه دهد ندارد. برخی اموال عمومی، مانند نفایس و سرمایه‌های ملی، حتی با تصویب قانون نیز قابل انتقال نیستند.

هرچند برخی حقوقدانان این تفکیک را اعتباری دانسته‌اند و معتقدند فلسفه وجودی دولت تأمین منافع عمومی است، اما قانون اساسی و قوانین عادی ایران میان اموال دولتی و عمومی تفاوت قائل شده‌اند. مطابق این دیدگاه، برخی اموال اساساً قابلیت تملک خصوصی ندارند و فقط اداره آن‌ها به دولت سپرده شده است، در حالی که برخی دیگر در مالکیت دولت قرار می‌گیرند و دولت به عنوان مالک در آن‌ها تصرف می‌کند. نتیجه عملی این تمایز آن است که انتقال اموال عمومی تنها در موارد استثنایی و با مجوزهای خاص امکان‌پذیر است، اما اموال دولتی تحت شرایط مقرر قانونی قابل واگذاری هستند.

از مواد قانون مدنی چنین استنباط می‌شود که اموالی که برای رفع نیازهای عمومی اختصاص یافته‌اند، اموال عمومی محسوب می‌شوند و سایر اموال متعلق به دولت، اموال دولتی به شمار می‌آیند. با وجود احترام ویژه قوانین ایران به مالکیت خصوصی، در موارد تزاحم منافع عمومی و خصوصی، مصالح عمومی برتری می‌یابد و ممکن است مالکیت اشخاص محدود یا سلب شود. مهم‌ترین نمونه این وضعیت، تملک املاک اشخاص توسط دستگاه‌های اجرایی برای اجرای طرح‌های عمومی است.

تملک از مهم‌ترین مصادیق سلب مالکیت خصوصی به منظور تأمین منافع عمومی است و صرفاً نسبت به اموال اشخاص اعمال می‌شود. در صورتی که دولت نیازمند استفاده از اموال سایر دستگاه‌های دولتی باشد، موضوع تحت عنوان «تغییر دستگاه بهره‌بردار» مطرح می‌شود نه تملک. پس از انجام تملک، ملک مورد نظر به موجب قانون به اموال غیرمنقول دولتی تبدیل شده و مالکیت آن به نام دولت جمهوری اسلامی ایران ثبت می‌شود. واگذاری یا فروش این اموال نیز تابع مقررات خاص قانون محاسبات عمومی است.

از دیدگاه حقوقی، سرمایه به مجموعه وسایل و منابعی گفته می‌شود که موجب ایجاد درآمد می‌گردند. سرمایه ممکن است به شکل پول، ساختمان، تأسیسات، تجهیزات تولیدی یا اوراق بهادار باشد و از عوامل اصلی تولید در اقتصاد محسوب می‌شود.

سرمایه‌گذاری به معنای به‌کارگیری سرمایه برای ایجاد یا افزایش تولید است. از نظر اقتصادی، تبدیل پس‌اندازها به کالاها و امکانات سرمایه‌ای، مفهوم سرمایه‌گذاری را شکل می‌دهد. نظریه‌های اقتصادی، به ویژه نظریات کینز، سرمایه‌گذاری را عامل مهم رشد اقتصادی و افزایش درآمد ملی می‌دانند.

سرمایه‌گذاری از لحاظ منشأ سرمایه به دو دسته تقسیم می‌شود:

1. سرمایه‌گذاری داخلی: سرمایه‌ای که از منابع مالی داخل کشور تأمین می‌شود.
2. سرمایه‌گذاری خارجی: استفاده از سرمایه یا منابع مالی خارجی در فعالیت‌های اقتصادی یک کشور با هدف کسب سود و مشارکت در منافع حاصل از آن.

در قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی، سرمایه‌گذاری خارجی به کارگیری سرمایه خارجی در یک بنگاه اقتصادی جدید یا موجود پس از اخذ مجوز قانونی تعریف شده است. در این قانون، منشأ سرمایه اهمیت دارد نه تابعیت سرمایه‌گذار؛ بنابراین حتی اشخاص ایرانی نیز در صورت استفاده از منابع مالی خارجی می‌توانند سرمایه‌گذار خارجی محسوب شوند.

سرمایه‌گذار خارجی ممکن است شخص حقیقی یا حقوقی باشد. در خصوص اشخاص حقوقی، تابعیت، محل ثبت شرکت، محل اقامت و رابطه شرکت‌های مادر و فرعی در تعیین شمول حمایت‌های قانونی اهمیت فراوانی دارد.

سرمایه‌گذاری خارجی به دو دسته اصلی تقسیم می‌شود:

الف) سرمایه‌گذاری عمومی خارجی:
این نوع سرمایه‌گذاری توسط دولت‌ها یا سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی انجام می‌شود. هدف اصلی آن معمولاً توسعه اقتصادی، حمایت از تجارت یا کمک به کشورهای عضو است و لزوماً کسب سود هدف اصلی آن نیست.

ب) سرمایه‌گذاری خصوصی خارجی:
این نوع سرمایه‌گذاری توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی انجام می‌شود و هدف اصلی آن کسب سود است. سرمایه‌گذاری خصوصی خارجی خود به دو نوع تقسیم می‌شود:

1. سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI):
در این روش سرمایه‌گذار علاوه بر تأمین سرمایه، در مدیریت و کنترل بنگاه اقتصادی نیز نقش مؤثر دارد. طبق تعریف سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)، وجود حداقل ده درصد حق رأی در مؤسسه سرمایه‌پذیر نشانه وجود رابطه پایدار و سرمایه‌گذاری مستقیم است. شرکت‌های کاملاً وابسته، شرکت‌های فرعی و شرکت‌های پیوسته از اشکال مختلف این نوع سرمایه‌گذاری هستند. مهم‌ترین ویژگی آن کنترل و نفوذ سرمایه‌گذار در مدیریت فعالیت اقتصادی است.

2. سرمایه‌گذاری غیرمستقیم خارجی (پورتفولیو):
در این روش سرمایه‌گذار با خرید سهام، اوراق قرضه یا سایر اوراق مالی در فعالیت اقتصادی مشارکت می‌کند، اما در مدیریت و کنترل شرکت دخالتی ندارد. تفاوت اصلی آن با سرمایه‌گذاری مستقیم، نبود عنصر مدیریت و کنترل است.

ملی کردن عبارت است از انتقال مالکیت مجموعه‌ای از اموال، مؤسسات یا ابزارهای تولید از اشخاص خصوصی به دولت یا ملت با هدف تأمین منافع اجتماعی و تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی و سیاسی. هدف ملی کردن، تغییر مالکیت و ایجاد مالکیت عمومی است، نه صرفاً تغییر نحوه استفاده از مال. حقوق بین‌الملل نیز اصل ملی کردن را در صورت رعایت شرایط قانونی و تأمین منافع عمومی به رسمیت شناخته است.

سلب مالکیت به معنای خارج کردن اجباری مال از مالکیت شخص و انتقال آن به دولت یا شخص دیگر است. این اقدام موجب محروم شدن مالک از حقوق مالکانه خود می‌شود و تنها در صورت وجود مجوز قانونی مشروعیت دارد. سلب مالکیت معمولاً برای رفع نیازهای عمومی و اجرای طرح‌های عمومی صورت می‌گیرد. در حقوق بین‌الملل نیز این حق برای دولت‌ها شناخته شده، مشروط بر آنکه با رعایت قانون و حمایت کافی از حقوق مالک همراه باشد.

سلب مالکیت خزنده نوعی سلب مالکیت غیرمستقیم است که از طریق مجموعه‌ای از اقدامات دولت مانند محدودیت‌های اداری، تبعیض، فسخ قراردادها یا جلوگیری از فعالیت اقتصادی صورت می‌گیرد. هر یک از این اقدامات ممکن است به تنهایی سلب مالکیت محسوب نشود، اما در مجموع موجب از بین رفتن ارزش و امکان بهره‌برداری از سرمایه می‌گردد.

مصادره اموال یکی از شیوه‌های سلب مالکیت است که معمولاً جنبه کیفری دارد و در نتیجه ارتکاب جرم یا تحصیل نامشروع اموال اعمال می‌شود. در مصادره، برخلاف تملک یا ملی کردن، معمولاً غرامتی به مالک پرداخت نمی‌شود. در سطح بین‌المللی نیز مصادره شدیدترین نوع مداخله دولت در حقوق سرمایه‌گذاران خارجی محسوب می‌شود.

ضبط اموال با مصادره تفاوت دارد و عبارت است از الزام شخص به واگذاری موقت مال یا ارائه خدمات بر اساس اختیارات قانونی مراجع عمومی در شرایط خاص، که معمولاً همراه با جبران خسارت است.

در خصوص ماهیت حقوقی تملک، اگرچه قوانین از واژه‌هایی مانند خرید، فروش و معامله استفاده می‌کنند، اما تملک در واقع نه یک قرارداد خصوصی و نه معامله معمولی است. در بسیاری موارد، دستگاه اجرایی حتی بدون رضایت مالک می‌تواند با رعایت تشریفات قانونی و پرداخت بهای عادله ملک را تملک کند. از این رو، تملک بیشتر به عنوان عمل یک‌جانبه اداری شناخته می‌شود، هرچند رعایت شرایط قانونی و حقوق مالک برای اعتبار آن ضروری است.

در نهایت، اعطای اختیار سلب مالکیت به دولت بر پایه وظیفه اصلی آن یعنی تأمین عدالت، خدمات عمومی و منافع جامعه توجیه می‌شود. این اختیار بر مبنای اصل مسئولیت دولت در تأمین نیازهای عمومی و نیز وجود اموال و منابع عمومی متعلق به جامعه استوار است. دولت به عنوان نماینده جامعه موظف است با استفاده از این اختیارات، امکانات و خدمات عمومی را فراهم سازد و در صورت ضرورت، با رعایت قانون و پرداخت حقوق اشخاص، نسبت به تملک اموال مورد نیاز برای منافع عمومی اقدام کند.

متن ارسالی به بررسی مفاهیم ملی‌سازی، سلب مالکیت، مصادره اموال و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در حقوق داخلی و حقوق بین‌الملل می‌پردازد. مهم‌ترین نکات آن عبارت‌اند از:

۱. ملی‌سازی (Nationalization)

• ملی‌سازی به معنای انتقال مالکیت یک بخش یا حوزه اقتصادی از اشخاص خصوصی به ملت یا دولت است.
• هدف آن صرفاً تغییر نحوه استفاده از مال نیست، بلکه تغییر ماهیت مالکیت و قرار گرفتن آن در اختیار عموم است.
• در حقوق بین‌الملل اصل بر مشروع بودن ملی‌سازی است، مگر اینکه ثابت شود:
  • برای منفعت عمومی نبوده است؛
  • تبعیض‌آمیز بوده است؛
  • یا شرایط قانونی آن رعایت نشده است.

۲. سلب مالکیت (Expropriation)

• سلب مالکیت به معنای محروم کردن مالک از حق مالکانه و انتقال اجباری مال به دولت یا شخص دیگر است.
• این اقدام باید:
  • برای منفعت عمومی باشد؛
  • مطابق قانون انجام شود؛
  • و با جبران خسارت همراه باشد.
• در حقوق بین‌الملل، سلب مالکیت از اتباع خارجی تحت شرایط خاصی پذیرفته شده است.

۳. سلب مالکیت خزنده (Creeping/Indirect Expropriation)

• نوعی سلب مالکیت غیرمستقیم است که از طریق مجموعه‌ای از اقدامات دولتی رخ می‌دهد.
• هر اقدام به تنهایی ممکن است سلب مالکیت محسوب نشود، اما مجموع آن‌ها عملاً سرمایه‌گذار را از بهره‌برداری از سرمایه محروم می‌کند.
• نمونه‌ها:
  • عدم اجرای قراردادها،
  • محدود کردن دسترسی به فعالیت اقتصادی،
  • اقدامات تبعیض‌آمیز،
  • ایجاد موانع اداری و اجرایی.

۴. مصادره و ضبط اموال

مصادره

• معمولاً جنبه کیفری دارد و به عنوان مجازات اعمال می‌شود.
• غالباً بدون پرداخت غرامت صورت می‌گیرد.
• در صورت فقدان مبنای قانونی یا رعایت نکردن حقوق مالک، می‌تواند غیرقانونی تلقی شود.

ضبط اموال

• اقدامی اداری یا انتظامی است که در شرایط خاص انجام می‌شود.
• اصولاً باید همراه با جبران خسارت باشد.

۵. ماهیت حقوقی سلب مالکیت

متن دو دیدگاه را مطرح می‌کند:

1. قرارداد اداری
   • زمانی که مالک و دولت درباره قیمت و شرایط توافق می‌کنند.
2. عمل یک‌جانبه اداری
   • دیدگاه غالب؛ زیرا اصل تملک و سلب مالکیت به اراده دولت و بر اساس قانون انجام می‌شود و رضایت مالک شرط تحقق آن نیست.

۶. مبنای اعطای اختیار سلب مالکیت به دولت

• دولت برای تأمین خدمات عمومی و منافع اجتماعی نیازمند چنین اختیاری است.
• مبانی نظری آن:
  • اصل کفالت و مسئولیت اجتماعی؛
  • حق عمومی جامعه نسبت به منابع و ثروت‌های عمومی.

۷. مبنای جبران خسارت

• عدالت اقتضا می‌کند شخصی که مال او برای منفعت عمومی گرفته می‌شود متحمل زیان انحصاری نشود.
• بر اساس نظریه «برابری افراد در تحمل هزینه‌های عمومی»، دولت باید خسارت مالک را جبران کند.

۸. حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در حقوق بین‌الملل

• حقوق بین‌الملل اصل منع مطلق سلب مالکیت را نمی‌پذیرد.
• دولت‌ها حق ملی‌سازی دارند، اما باید چهار شرط رعایت شود:
  1. منفعت عمومی؛
  2. رعایت تشریفات قانونی؛
  3. عدم تبعیض؛
  4. پرداخت غرامت مناسب.

۹. قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی ایران (مصوب ۱۳۸۱)

ماده ۹ این قانون مقرر می‌کند سرمایه‌گذاری خارجی:

• قابل ملی شدن یا سلب مالکیت نیست مگر:
  • برای منافع عمومی،
  • از طریق فرایند قانونی،
  • بدون تبعیض،
  • و در مقابل پرداخت غرامت مناسب بر اساس ارزش واقعی سرمایه قبل از سلب مالکیت.

۱۰. نتیجه‌گیری کلی

متن نشان می‌دهد که:

• هم در حقوق ایران و هم در حقوق بین‌الملل، حق دولت برای سلب مالکیت و ملی‌سازی به رسمیت شناخته شده است.
• اما مشروعیت این اقدامات منوط به منفعت عمومی، رعایت قانون، عدم تبعیض و پرداخت غرامت عادلانه است.
• در حوزه سرمایه‌گذاری خارجی، این شرایط نقش مهمی در ایجاد امنیت حقوقی و جذب سرمایه دارند.